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Le Conseil d'État est, en France, un organisme public chargée de deux missions principales : il est le conseiller du gouvernement, et la plus haute des juridictions de l'ordre administratif. Dans son rôle de conseiller, la constitution oblige le gouvernement à le consulter sur un certains nombre d'actes, notamment les projets de loi. Dans son rôle juridictionnel, il est le tribunal de dernier ressort pour les affaires portées contre un organisme public. Il siège à Paris au Palais-Royal. Son vice-président vient au premier rang dans la fonction publique en France.
Histoire
On peut faire remonter l'origine du Conseil d'État à des formations qui, à partir du XIIIe siècle et sous des noms divers, dont parfois Conseil d'État, ont réunit des juristes (on disait alors des légistes) autour du roi. Des termes tels que conseiller d'État ou maître des requêtes, toujours utilisés, datent de l'Ancien Régime. Les rois, qui détenaient le pouvoir de justice et jugeaient en dernier ressort (l'image de Saint-Louis rendant la justice sous le chêne de Vincennes est restée) l'ont après le Moyen-Âge laissé exercer par des tribunaux, les parlements. On parle de justice déléguée (aux parlements). Cependant, si les parlements décidaient en dernier ressort des litiges entre les sujets du royaume, comme des poursuites contre eux, les rois ont continué à décider par eux mêmes lorsque les actes de leur administration étaient contestés. On parle alors de justice retenue (par le souverain). Les légistes assistaient le roi tant pour l'élaboration des lois que pour l'exercice de la justice retenue.
La Révolution conserve le principe de la justice retenue pour le contentieux administratif. La loi des 16-24 août 1790, qui organise la justice, pose le principe dit de séparation des pouvoirs : «Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparés des fonctions administratives. Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler, de quelque manière que ce soit, les opérations des corps administratifs, ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions » (loi des 16-24 août 1790, titre 2, article 13). Le principe reste celui de la justice retenue, dit ici du ministre juge. En dernier ressort, c'est le ministre qui décide du sort des plaintes contre son administration.
Le Conseil d'État actuel est institué par la constitution du 22 frimaire de l'an VIII (13 décembre 1799), celle du Consulat : « Sous la direction des consuls, un Conseil d'État est chargé de rédiger les projets de lois et les règlements d'administration publique, et de résoudre les difficultés qui s'élève en matière administrative » (Constitution du 22 frimaire de l'an VIII, article 52). Les fonctions sont celles d'aujourd'hui, assistance dans la préparation des textes de lois, et jugement du contentieux administratif (les « difficultés »). Le Conseil apparaît dans plusieurs articles de la constitution, et ses membres, nommés par le Premier consul jouissent d'un statut élevé. Les grades sont ceux d'aujourd'hui, auditeur, maître des requêtes, conseiller d'État. Ce sont des membres du Conseil d'État qui présentent et défendent les projets du gouvernement devant le Corps législatif. Face à la justice, ils bénéficient de la même immunité que les parlementaires : les poursuites doivent être autorisés par le Conseil. Choyé par Bonaparte, le Conseil tient une place importante pendant le Consulat et de l'Empire, tenant en particulier un rôle clé dans la rédaction du Code civil. Dans sa fonction contentieuse, le Conseil n'est à l'époque que consultatif, le système reste celui de la justice retenue, la décision revenant au chef de l'État. Dans les fait, ce dernier suit presque toujours les avis du Conseil (ses successeurs feront de même), d'autant plus facilement que le Conseil refuse d'apprécier les décisions de l'administration prises pour des motifs « politiques ».
La Restauration regarde cette institution napoléonnienne avec méfiance. Le Conseil, même s'il n'est plus mentionné dans la Charte (qui tient alors lieu de constitution) est conservé, mais ses avis sont moins sollicités, et l'activité se recentre sur sa fonction contentieuse. Le Conseil retrouve un peu de lustre sous la monarchie de Juillet, et la Deuxième République en 1849 le renforce en mettant fin à la justice retenue. Le Conseil reçoit la justice déléguée. Dans sa fonction contentieuse, il ne donne plus des avis, certes généralement suivis, mais rend « au nom du peuple français »des arrêts exécutoires, tout comme les tribunaux de l'ordre judiciaire. En même temps, est créé la fonction des commissaires du gouvernement. Napoléon III revient à la justice retenue en 1852, tout en donnant, comme son oncle, un grand rôle au Conseil.
La Troisième République naissante, par la loi du 24 mai 1872 sur l'organisation du Conseil d'État, rend au conseil la justice déléguée. Elle institue aussi la fonction de Vice-Président du Conseil d'État. Le Conseil s'installe au Palais-Royal, dans ses locaux actuels, en 1875. Le palais d'Orsay, qu'il occupait précédemment, avait brûlé pendant la Commune. Cette même année 1875, par l'arrêt Prince Napoléon (Conseil d'État, 19 février 1875), le conseil abandonne sa doctrine selon laquelle il ne doit s'abstenir de juger des décisions du gouvernement prises pour des motifs d'intérêts politiques.
À partir de 1945, les conseillers d'État seront pour la plupart issus de l'École nationale d'administration nouvellement créée. En 1953 sont créés les tribunaux administratifs, qui forment un premier degré de juridiction, le Conseil d'État n'intervenant plus pour la plupart des affaires, que comme juridiction d'appel. En 1958, le Conseil participe à la rédaction de la nouvelle constitution. Michel Debré, alors garde des sceaux et futur Premier ministre, qui coordonne les travaux, est un ancien conseiller d'État, tout comme Georges Pompidou, son successeur à Matignon. Les relations entre le Conseil et le général de Gaulle pendant les premiers années, marqués par la guerre d'Algérie, sont parfois tendus. Ainsi, si l'arrêt Rubin de Servens (Conseil d'État, 2 mars 1962) reconnaît au chef de l'État la possibilité d'exercer le pouvoirs législatifs, au titre de l'article 16 de la constitution (pleins pouvoirs), sans contrôle du Conseil d'État, l'arrêt Canal, Robin, et Godot (Conseil d'État, 19 octobre 1962) annule des mesures prises par le président dans le cadre des pouvoirs spéciaux confiés par un référendum (13 avril 1962), assimilées à des ordonnances. De Gaulle envisage une réforme en profondeur du Conseil, pour éliminer l'obstacle, mais le projet sera abandonné. En 1987, sont créées les cours administratives d'appel, deuxième degré de juridiction entre les tribunaux administratifs et le Conseil d'État, pour alléger la charge de ce dernier. Pour de nombreuses affaires, la section du Contentieux du conseil d'État n'intervient plus qu'en cassation. En même temps, les juges de l'ordre administratifs se voient confirmer, pour assurer leur indépendance, des garanties proches de celles des magistrats de l'ordre judiciaire, tout particulièrement l'inamovibilité.
Dans sa fonction de conseiller du gouvernement, le Conseil a rendu dans les dernières années quelques avis marquant, tels celui du 27 novembre 1989, sur le port de signe d'appartenance à une communauté religieuse (foulard islamique) ou celui du 22 aôut 1996, sur le séjour des étrangers non ressortissant de l'Union européenne (sans-papiers).
Fonctions
Le Conseil d'État est conseiller du gouvernement français. Il examine les projets de loi et d'ordonnance, avant que ceux-ci ne soient soumis au Conseil des ministres, ainsi que les projets de décret en Conseil d'État. Le Conseil d'État émet un avis sur la régularité juridique des textes, sur leur forme et sur leur opportunité administrative. La constitution rend la consultation obligatoire, même si l'avis n'est que consultatif. Le gouvernement ne peut présenter au parlement que le texte du projet de loi qu'il a soumis au Conseil d'État ou la version du texte modifiée par le Conseil d'État, et en aucun cas une version élaborée après l'avis du Conseil d'État, et non soumise à lui. En 2003, le Conseil constitutionnel a partiellement invalidé une loi pour avoir méconnu cette règle (Loi relative à l'élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu'à l'aide publique aux partis politiques 2003-468 DC). Le Conseil peut par ailleurs être consulté librement par le gouvernement sur toute question ou difficulté d'ordre juridique ou administratif. Il indique au gouvernement quels sont, parmi les projets de textes communautaires, ceux qui touchent à des questions législatives et doivent en conséquence être transmis au parlement.
Le Conseil d'État adresse chaque année au Président de la République un rapport public, qui énonce notamment les réformes d'ordre législatif, réglementaire ou administratif, qu'il propose au gouvernement.
Le Conseil d'État est l'échelon suprême de la juridiction administrative, qui juge les litiges entre les particuliers et l'administration. Il est le juge de cassation des arrêts des cours administratives d'appel et des juridictions administratives spécialisées. Il juge en premier et dernier ressort les recours dirigés notamment contre les décrets, les actes des organismes collégiaux à compétence nationale ainsi que le contentieux des élections régionales et de l'élection des représentants français au Parlement européen. Il est compétent en appel pour les contentieux des élections municipales et cantonales, des reconduites à la frontière.