1897年に東京帝国大学卒業後、内務省に勤務するが、1899年にドイツやフランス、イギリスに留学し、1900年に東京帝国大学助教授に就任する。（1902年に教授へ就任）1912年には穂積八束の後継者として東帝大教授に就任した上杉慎吉と、天皇は日本政府の一機関であると説いた（立憲君主であるとする）天皇機関説で激しい論争になった。以後、憲法学界では天皇機関説が支持されるようになる。